各地级以上市自然资源、农业农村主管部门：
为贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（中办发〔2024〕13号）、《自然资源部 农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号）、《农业农村部 自然资源部关于印发<补充耕地质量验收办法（试行）>的通知》（农建发〔2025〕5号）和省委省政府有关文件精神，结合我省实际，现就进一步完善耕地占补平衡有关事项通知如下：
一、改革占补平衡管理方式，严格落实补充耕地责任
（一）调整耕地占补平衡管理范围。除国家规定可不落实补充耕地的情形外，各类占用耕地行为导致耕地减少的，均应按规定落实耕地占补平衡，补充与所占用耕地数量和质量相当的耕地，强化耕地总量管控。非农建设经批准占用耕地的，通过“非农建设补充耕地储备库”挂钩指标方式落实占补平衡。造林种树、种果种茶等非农建设以外的行为占用耕地的，通过纳入耕地总量管控的方式落实占补平衡。严格落实永久基本农田特殊保护，严禁违法违规将永久基本农田转为林地、草地、园地等其他农用地。
（二）明确占补平衡责任落实方式。各类占用耕地主体均应落实占补平衡责任。非农建设经批准占用耕地的，由占用耕地的相关主体按照《广东省土地管理条例》第十六条的规定落实耕地占补平衡。造林种树、种果种茶等造成耕地减少的，以及农田基础设施、农村村民住宅建设依法依规占用耕地的，由各地统筹落实耕地占补平衡，其中，对工商企业等流转土地并将耕地转为其他农用地的占用耕地行为，各地应依法严格审查审核，采取规划管控、经济调剂等手段科学引导，落实流转协议中相应的补充耕地责任。严禁擅自占用高标准农田，确保各地已建高标准农田不减少。
（三）统筹各类补充耕地资源。各地要科学划定耕地补充空间，在符合国土空间规划及相关专项规划、生态环境保护要求的前提下，国土变更调查成果中各类非耕地地类，均可作为补充耕地来源，其中在耕地集中整治区内实施的补充耕地才能形成补充耕地指标。各地要按照“恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅”的原则，在充分保障土地权利人合法权益的前提下，结合全域土地综合整治，优先将具备条件的非耕地恢复为耕地，促进耕地和永久基本农田布局优化。未利用地开发要坚持生态优先、以水定地、稳妥有序的原则，一般应控制在新一轮全国耕地后备资源调查确定的宜耕后备资源范围内。
二、实行耕地总量动态平衡，强化以补定占管理
（四）实行耕地和水田总量管控。省级以年度国土变更调查成果为基础，对各类占用耕地、水田与补充耕地、水田实行年度“算大账”，各地要积极稳妥推进耕地恢复，在适宜水田耕种区域有序实施水田补充，确保各类占用耕地和水田得到及时保质保量补充，稳定利用耕地总量不减少，质量等级不降低，水田总量基本稳定。
（五）落实非农建设“以补定占”管控机制。本年度非农建设占用耕地规模不超过累计的稳定利用耕地净增量，市级自然资源主管部门要加强辖区内非农建设“以补定占”管控规模的统筹调剂管理，在确保市域内耕地保有量等红线任务不突破的前提下，可探索市域内耕地总量动态平衡实施机制。
三、规范补充耕地实施管理，确保持续稳定利用
（六）严格补充耕地踏勘选址。实施补充耕地前，县级自然资源主管部门要组织同级林业、水利、农业农村、生态环境等相关部门和实施主体开展实地踏勘，重点核实现状是否为非耕地以及地形坡度、连片性、水源和运输条件等情况，确定具体实施范围。县级以上自然资源主管部门提出将未利用地、复垦土地等拟开垦为耕地需求的，县级农业农村主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门进行土壤污染状况调查。原则上禁止在自然保护地、生态保护红线、严重石漠化土地、严重盐碱化土地、25度以上陡坡、湿地、河湖管理范围、一级饮用水源保护区、最低洪水位及水库控制水位线以下土地、国有林场、公益林、天然林、土壤污染严重难以恢复、无稳定水源保障等区域以及国家规定禁止开发的其他区域补充耕地。对于坡度大于15度的区域，原则上不得新立项实施补充耕地项目。对于主要以抽取地下水方式灌溉的区域，不得实施垦造水田项目。补充耕地项目一般应开展土壤检测或土壤污染状况前置调查，有客土、物料填埋行为的补充耕地需提供客土、填埋物料来源说明及具有相应资质机构出具的污染情况检测报告等资料。
（七）规范补充耕地实施管理。各类实施主体依法依规将国土变更调查成果中的非耕地垦造、恢复为稳定利用耕地的，均可作为补充耕地。鼓励以项目化方式实施补充耕地。对未占用耕地但实施了补充耕地的农村集体经济组织、农户和新型农业经营主体等，各地可统筹安排资金给予适当补偿，具体标准可结合当地实际合理确定。县级自然资源主管部门应当按照“日常移交为主、年度集中移交为辅”的原则，及时向同级农业农村主管部门提供补充耕地信息，其中，拟纳入非农建设补充耕地储备库形成指标的补充耕地，市、县自然资源主管部门应开展实地核实，对补充耕地和水田数量进行核定，并将核定后的补充耕地信息提交农业农村主管部门进行补充耕地质量验收。补充耕地质量验收细则由省农业农村主管部门牵头另行制定。
（八）加强补充耕地质量建设和后期管护。各地应当完善补充耕地后续培肥改良、再评价机制。补充耕地质量未达到上一年度县域内各类占用耕地平均质量等级的，各地要按照《中华人民共和国粮食安全保障法》相关规定，采取土壤改良、地力培肥、治理修复等措施，持续提升质量。拟纳入非农建设补充耕地储备库形成指标的补充耕地应符合高标准农田建设要求，相关责任主体签订后期管护协议，明确管护主体和管护要求，补充耕地后续培肥管护资金纳入占用耕地成本。
四、严格补充耕地指标报备，完善出库入库机制
（九）严格补充耕地指标报备入库。县级自然资源主管部门应在广东省土地整治与生态修复监测监管系统报备补充耕地实施的各阶段信息。在耕地集中整治区范围内实施并通过补充耕地质量验收的补充耕地，各级自然资源主管部门会同农业农村主管部门，按照“县级申报、市级审核、省级复核”的程序审核后，纳入非农建设补充耕地储备库形成补充耕地指标，报备入库的补充耕地指标包含耕地数量指标及水田规模指标。已经报备入库过的补充耕地不得再次报备。市、县自然资源主管部门应带位置公开补充耕地信息，主动接受社会监督。
（十）完善补充耕地出库机制。按新管理方式形成的补充耕地指标挂钩核销或者调剂交易后，由县级自然资源主管部门按照“先入先出”的原则，将非农建设补充耕地储备库中相应数量的补充耕地出库，纳入耕地总量平衡管理，后期管护协议仍在有效期内的应按协议履行完毕。省自然资源厅每年利用最新的国土变更调查和遥感影像数据，监测尚未出库的补充耕地，对现状为非耕地且经提醒仍未按时恢复为耕地的，相应核销补充耕地指标。对于原补充耕地储备库项目，参照自然资源部历史不实补充耕地核实整改等有关要求处置。
五、规范补充耕地指标管理，完善指标调剂机制
（十一）严格跨区域补充耕地。各地在确保耕地保护红线不突破的前提下，坚持县域自行平衡为主、市域调剂为辅、省级统筹为补充的补充耕地落实原则，强化立足县域内自行挖潜补充。对非农建设占用耕地，确因补充耕地资源严重不足，在本区域内难以落实占补平衡的，可在省域内调剂补充，不得弄虚作假。上年度未完成耕地保有量任务的县（市、区），不得跨区域调出补充耕地指标。
（十二）加强补充耕地指标管理。各地要严格规范补充耕地指标调剂管理，政府平台公司、工商企业等不得以任何形式收购、持有、转让、交易补充耕地指标。补充耕地实施主体获得的补偿或收益不得与补充耕地指标等调剂收入直接挂钩。补充耕地指标调剂资金按规定纳入预算管理。各地应结合本地区耕地占补平衡实际需要，有序开展跨区域补充耕地指标调剂工作，不得盲目过度购买和囤积指标。
六、做好新旧政策衔接，稳妥推进改革落地
（十三）规范结转指标使用。耕地占补平衡新管理方式实施后，各地原补充耕地储备库中尚未使用的耕地数量指标和水田规模指标，可以继续结转使用，各地下年度非农建设允许占用耕地或水田规模上限相应上调。结转的存量指标和新管理方式形成的指标实行独立管理，各地在办理用地报批时须先挂钩使用结转的存量耕地数量指标和水田规模指标，本市存量耕地数量指标或水田指标消化完后，才能启用相应新管理方式形成的耕地数量指标或水田指标。全市存量指标使用完毕前，部分县（市、区）存量指标不足，确实难以调剂补充的，可通过“借旧还新”的方式调剂使用市域内存量指标，借用的指标不得再对外调剂。
（十四）做好报备政策衔接过渡。《补充耕地质量验收办法》省级配套文件正式施行前，补充耕地质量验收按照原有政策执行，即继续按照原管理方式报备入库，形成补充耕地指标。各地要严格审核把关，不得将不符合选址和质量要求的新增耕地纳入报备范围。鼓励各地通过全域土地综合整治形成新的补充耕地指标，并可优先用于国家和省级重大项目用地报批占补平衡。
（十五）做好建设用地报批衔接。自全国耕地占补平衡动态监测监管系统关闭之日起，县级自然资源主管部门通过广东省土地整治与生态修复监测监管系统在非农建设补充耕地储备库中挂钩补充耕地指标，占用水田的，继续实行挂钩水田指标管理，挂钩信息随同用地一并报批。对非农建设违法违规占用耕地的，在整改处置到位前，应先冻结所在县（市、区）的相应补充耕地指标。城乡建设用地增减挂钩中涉及耕地占用和补充的，统一纳入耕地占补平衡管理。
本通知自印发之日起30日后施行，有效期5年。
广东省自然资源厅 广东省农业农村厅
2026年4月22日
政策解读：《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅关于进一步完善耕地占补平衡管理工作的通知》政策解读